Une nouvelle approche de la lutte contre la criminalité organisée : la prise en compte du volet financier des enquêtes

L'approche des enquêtes de police judiciaire en matière de criminalité organisée a connu une évolution majeure du fait même de l'évolution des groupes criminels. La criminalité a connu et connaît encore aujourd'hui des mutations très importantes : internationalisation de toutes les activités, hybridation des groupes, cybercriminalité, refondation du milieu traditionnel et émergence de groupes cités. Or, face à cette globalisation du crime, l'approche des services a longtemps consisté à appréhender les phénomènes criminels par matières, par thématiques, le volet financier n'étant éventuellement déployé qu'après la résolution de l'affaire criminelle. Ainsi, même si la lutte contre le blanchiment apparaissait à tous indispensable, la mise en oeuvre de cette infraction restait marginale. Il existait un véritable cloisonnement entre les enquêtes dites « criminelles » et les enquêtes financières, les services enquêteurs n'effectuant que peu de recoupements entre ces deux catégories, estimant, parfois à raison, que les groupes de malfaiteurs n'avaient pas de liens entre eux. Plusieurs raisons expliquaient cette situation, au premier rang desquelles figurait une certaine appréhension face à l'enquête financière, jugée souvent trop lourde, trop longue et trop complexe. Ce cloisonnement, s'il s'était maintenu, aurait été néfaste : on voit bien que la condamnation et l'incarcération de certains malfaiteurs ne suffisent pas à mettre fin à leurs activités criminelles. Il apparaît également que le grand banditisme n'est plus étranger aux infractions financières. Des groupes criminels se tournent à présent délibérément vers la commission d'infractions, telles que les escroqueries en bande organisée ou les carrousels de TVA, car les profits financiers sont très substantiels et les risques au plan pénal moindres(2).

La direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) a pris en compte cette situation et la nécessité de conjuguer investigations criminelles et financières afin de mieux lutter contre les phénomènes criminels, en créant une sous-direction de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière (SDLCODF)(3). C'est ainsi que tous les offices centraux de la direction centrale de la police judiciaire peuvent aujourd'hui travailler systématiquement de concert et de manière transversale sur toutes les enquêtes complexes liées à la criminalité organisée.

Toujours dans cette optique, la DCPJ a créé le 7 septembre 2009(4), le service d'information, de renseignement et d'analyse stratégique sur la criminalité organisée (SIRASCO), composé de policiers, de gendarmes et de représentants de la DCRI(5) et de la DRPJ(6) de Paris.

Outre qu'il a repris les compétences de l'ex-unité de coordination des recherches anti-mafia (UCRAM), ce service a développé une approche « par organisations criminelles », qui vient compléter les expertises « thématiques » des offices centraux.

Premier service français d'intelligence criminelle, le SIRASCO(7) a également développé une méthode de collecte du renseignement opérationnel, orientant ses recherches sur des individus notamment impliqués, pour le compte des organisations criminelles, dans des opérations financières, cet angle étant objectivement prépondérant pour la compréhension - et le démantèlement - de la grande criminalité sévissant en France.

La lutte contre la criminalité organisée passe désormais par le développement du volet patrimonial des enquêtes. Ce dispositif reste toutefois perfectible dans la mesure où certains textes restent incomplets, voire inadaptés. Une série de nouvelles mesures permettrait certainement de rendre ce dispositif plus opérationnel.

Le dispositif actuel de dépistage, l'identification et la saisie des avoirs criminels

Le dispositif repose la plate-forme d'identification des avoirs criminels(8) et sur le nouvel arsenal juridique issu de la loi Warsmann.

La loi Warsmann(9) et ses implications

La mise en place d'une véritable procédure de saisie pénale

Cette loi pose le principe que tout ce qui est confiscable (au sens de l'article 131-21 du code pénal) est saisissable.

Elle instaure une procédure pénale de saisie avec des règles propres à chaque nature de bien (immeuble, compte bancaire, assurance-vie, fonds de commerce, parts de société...) et quel que soit le cadre d'enquête (préliminaire, flagrant délit ou information judiciaire).

Elle étend la perquisition à la recherche aux fins de saisie de biens confiscables.

Elle étend le dispositif de mesures conservatoires aux infractions constituant des appropriations frauduleuses.

La saisie a pour but de garantir l'exécution de la confiscation, laquelle (peine complémentaire facultative) peut concerner des biens meubles ou immeubles, divis ou indivis ou des droits incorporels qui sont :

- instrument de l'infraction ;

- produit direct ou indirect de l'infraction ;

- visés par une confiscation spéciale (ex : véhicule en matière de blanchiment) ;

- éléments du patrimoine d'une personne condamnée pour un crime ou un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement et ayant procuré un profit direct ou indirect et pour lesquels le condamné, mis en demeure de s'expliquer, n'a pu en justifier l'origine ;

- éléments de patrimoine d'une personne condamnée pour une infraction réprimée par une loi prévoyant la confiscation de tout ou partie des biens.

La décision de saisie est essentiellement une prérogative des magistrats (procureur de la République sur autorisation du juge de la liberté et de la détention ou juge d'instruction). L'officier de police judiciaire ne peut saisir que des biens mobiliers corporels qui sont l'instrument ou le produit de l'infraction ou visés par une confiscation spéciale(10).

L'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)

L'article 4 de la loi Warsmann a prévu la mise en place d'une agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC). Elle a été créée par le décret d'application n° 2011-134 signé le 1er février 2011, publié au JO le 3 février suivant. Son organisation, ses missions, les modalités concrètes de sa saisine et de sa collaboration avec les juridictions sont définies par le nouveau titre XXX du code de procédure pénale. Cette agence est dirigée par un magistrat de l'ordre judiciaire. Elle est composée de dix personnels(11).

L'AGRASC dispose de missions impératives, entre autres, les publications des saisies pénales immobilières.

La coopération internationale

Au sein de l'Union européenne, la PIAC et l'AGRASC ont été nommées respectivement les 8 avril 2009 et 25 février 2011 bureau de récupération des avoirs (ARO). La principale mission assignée à ces bureaux par la décision 845 du Conseil de l'Union européenne en date du 06/12/2007 étant le dépistage et l'identification des avoirs criminels, la PIAC est donc la structure qui est actionnée dans la très grande majorité des sollicitations. Ces deux structures font également partie du comité directeur du réseau CARIN(12) (Camden Asset Recovery Inter-agency Network).

L'implication croissante des GIR dans l'enquête patrimoniale

Créés en 2002, les groupes d'intervention régionaux (GIR), composés de policiers, gendarmes, agents des douanes, agents des services fiscaux et parfois agents de l'URSSAF, constituent une force d'appui(13) particulière pour les services d'enquêtes. La dimension interministérielle des GIR favorise l'action pluridisciplinaire et l'échange de renseignements entre administrations, constituant ainsi une valeur ajoutée réelle à l'action répressive traditionnelle.

L'objectif des GIR - au-delà de l'interpellation des individus et la saisie de produits ou marchandises illicites, priorité des services d'enquête - est l'identification et la saisie des patrimoines découlant des trafics. Concentrés sur la lutte contre l'économie souterraine liée à la délinquance organisée, leur technicité les amène à travailler régulièrement dans certains domaines de la criminalité organisée. Le dispositif initial de 28 GIR à vocation régionale ou départementale a évolué.

Le dispositif actuel comprend 37 groupes d'interventions régionaux(14) et une coordination nationale (CN-GIR), implantée au sein de la sous-direction de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière de la direction centrale de la police judiciaire. L'atteinte au patrimoine des délinquants a toujours fait partie de la feuille de route des GIR. Les mécanismes de l'approche patrimoniale et les résultats, bien qu'en progression constante, se heurtaient à de nombreuses difficultés procédurales et techniques qui limitaient leur impact ; à la faveur du nouveau cadre législatif, cette situation a évolué de façon notable.

Une formation « enquêteur spécialisé GIR », de nature à renforcer la maîtrise de la procédure de saisie des avoirs criminels, de l'approche patrimoniale et de certaines incriminations telles que le blanchiment ou la non-justification de ressources est dispensée depuis le mois d'avril 2010, notamment par les formateurs de l'OCRGDF et principalement de la PIAC.

À l'issue d'une période de mise en place du nouveau texte et d'acculturation par les enquêteurs des GIR, l'année 2011 constitue une première année de référence marquée par une évolution très significative des techniques d'enquête et naturellement des saisies opérées.

La conjugaison des directives gouvernementales, des évolutions législatives et de la nécessaire spécialisation des personnels, tend à faire aujourd'hui des GIR un partenaire important et reconnu pour son savoir-faire par les services territoriaux et spécialisés qui intègrent ce nouvel angle d'attaque du crime organisé.

Un dispositif perfectible : « des perspectives d'évolution »

Le dispositif actuel peut toujours être amélioré en passant par certaines adaptations et par l'adoption de nouveaux outils, que ce soit aux plans national ou international. Les pistes sont les suivantes.

Au plan national

La dématérialisation des réponses aux réquisitions judiciaires

Les réponses aux réquisitions adressées par les établissements bancaires parviennent encore aux services enquêteurs sous format papier. Afin de faciliter le travail d'exploitation et l'utilisation des moyens modernes d'analyse, il serait opportun que toutes les réponses soient fournies sous format numérique.

La création d'un fichier des assurances-vie

Sur le modèle du fichier recensant les comptes bancaires en France, le FICOBA, il serait opportun qu'un fichier recensant les assurances-vie soit créé, afin de faciliter leur identification au cours des enquêtes. Ce point est actuellement débattu dans le cadre des travaux du G8.

La création en droit français de la notion de « bénéficiaire effectif » ou de « bénéficiaire économique »

Le principe de confiscation impose que le bien confisqué soit la propriété du condamné. Toutefois, les biens qui sont l'objet, le produit direct ou indirect de l'infraction peuvent être confisqués même si le propriétaire n'est pas poursuivi ou condamné (à l'exception des biens susceptibles de restitution à la victime). L'instrument de l'infraction est confiscable, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, si le condamné en a la libre disposition.

Des difficultés sont cependant rencontrées et obèrent la capacité des enquêteurs et des magistrats à saisir et confisquer lorsque la personne poursuivie ou condamnée qui encourt une confiscation élargie n'est pas juridiquement ou officiellement propriétaire, mais pour laquelle la preuve peut être apportée qu'elle se comporte comme le véritable propriétaire et/ou qu'elle en est le seul bénéficiaire économique. Cette preuve peut être rapportée par des constatations : acte de gestion de droit ou de fait d'une personne morale à des fins personnelles, financement du bien, mise à disposition du bien sans contrepartie financière, etc.

Cette notion, connue de certaines législations européennes (Luxembourg) permet ainsi d'appréhender le réel ayant droit d'une société. Très souvent, les investigations révèlent l'existence de nombreux écrans entre la personne morale et son bénéficiaire effectif. Or certaines mesures (par exemple les saisies) ne peuvent être prises en raison de l'absence de lien juridique entre la personne morale et l'auteur de l'infraction.

Ainsi, on pourrait imaginer d'ajouter la notion de « bénéficiaire effectif », au sein de l'article 131-21 alinéa 2 du code pénal, afin de compléter celle de biens dont le condamné a « la libre disposition(15) ».

La saisie en valeur

Le droit français permet, depuis l'adoption de la loi Warsmann(16), le 9 juillet 2010, la confiscation(17) en valeur, d'un bien ne pouvant être représenté.

Il s'agit de confisquer dans le patrimoine du délinquant un bien ou une somme dont la valeur équivaut au bien, produit, instrument ou objet de l'infraction ne pouvant être matériellement saisi (par exemple les biens à l'étranger, etc.).

Cette mesure pourrait être envisagée dès le stade de l'enquête afin de pouvoir réaliser des saisies(18) en valeur, sans attendre le prononcé de la confiscation au moment du jugement.

La confiscation générale pour les personnes morales

L'article 131-21 alinéa 6 du code pénal qui prévoit la possibilité de confiscation générale du patrimoine des délinquants, auteurs de certaines infractions, n'envisage pas cette mesure pour les personnes morales. La confiscation générale pour les personnes morales n'existe que pour certaines infractions assorties de textes spécifiques prévoyant expressément cette mesure.

Il pourrait être envisagé de généraliser cette mesure à l'ensemble des infractions visées par l'alinéa 6 de l'article 131-21 du code pénal.

La déclaration des intérêts des décideurs publics

Il serait utile que les personnes appelées à accomplir certaines missions de service public soient amenées à faire une déclaration d'intérêts (revenus, patrimoines, parts dans des sociétés, liens avec des associations, cadeaux d'entreprises ou de structures liées à leur activité professionnelle) les concernant ainsi que leurs conjoints.

La taxation des flux

L'administration fiscale ne peut taxer que des flux et non des soldes sans détails des opérations créditrices les ayant générés, ce qui est un réel obstacle à leur fiscalisation (redressement fiscal). Une modification pourrait être envisagée permettant d'établir des présomptions de flux à partir de soldes bancaires ou d'un patrimoine.

La confiscation par jugement civil

Dans certaines législations étrangères, des saisies peuvent être réalisées avant jugement prononcé, dans le cadre d'une procédure civile(19).

Au plan international

Une réglementation des cartes de paiement prépayées

Les cartes de paiement prépayées sont aujourd'hui distribuées en France, par les buralistes, les stations-services, et divers autres commerces de proximité.

Initialement créées pour fournir des moyens de paiement aux personnes non bancarisées (migrants, interdits bancaires), leur utilisation est parfois détournée pour commettre des fraudes, en raison de l'anonymat qu'elles peuvent permettre.

Même si la préparation de la 4e directive européenne anti-blanchiment doit permettre de mieux encadrer la législation régissant ces titres de paiement, et notamment d'en améliorer la traçabilité, il s'agit d'une thématique importante compte tenu des risques de blanchiment et de financement du terrorisme liés à ce nouveau support.

La création au niveau de chaque État de l'Union européenne d'un fichier des comptes bancaires

La création d'un fichier des comptes bancaires(20) au niveau des États membres de l'Union européenne serait un atout en matière de coopération opérationnelle internationale.

La création de bureaux de recouvrement (BRA)(21) et promotion des modèles ARO dans les pays tiers

La PIAC de l'OCRGDF a été désignée, en avril 2009 par décision du SGAE, ARO pour la France, en application de la décision 2007/845/JAI du Conseil du 6 décembre 2007, relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres en matière de dépistage et d'identification des produits du crime ou des autres biens en rapport avec le crime.

Trois pays de l'Union européenne n'ont toujours pas de structure équivalente. Le modèle des BRA/ARO devrait faire l'objet auprès des pays tiers. Ces structures sont un atout important en matière d'investigations judiciaires.

Conclusion

Dans un contexte de globalisation du crime, aucune action efficace ne pourra être menée sans une action concertée de l'ensemble des acteurs, pour lutter contre les flux financiers illégaux et le démantèlement des avoirs criminels.

Le dispositif français apparaît, à bien des égards, performant. En effet, la France a progressivement su mettre en place des outils juridiques et opérationnels adaptés aux nouvelles formes de criminalités. Les dernières évaluations des instances internationales (GAFI(22), GRECO(23), OCDE(24)) en sont l'illustration, dans la mesure où les conclusions adoptées sont globalement satisfaisantes.

Toutefois, tout dispositif reste perfectible tant au plan national qu'international.