Installations classées pour la protection de l'environnement

L'article L 514-9 du code de l'environnement prévoit des peines correctionnelles contre les exploitants d'installations classées pour la protection de l'environnement qui ne remplissent pas les conditions d'autorisation, ou d'enregistrement requises par la loi et les règlements, et son article R 514-4 menace de peines contraventionnelles ceux qui ne respecteraient pas les normes techniques qui leur sont imposées par l'administration ou ne déclareraient pas une installation soumise à cette formalité. C'est pourquoi une question prioritaire de constitutionnalité fut transmise à la chambre criminelle de la Cour de cassation, qui était dirigée contre l'article L 511-1 du code de l'environnement : il définit de manière générale les installations classées en considération des divers dangers qu'elles présentent «soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour la conservation des sites et monuments, ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». Un plaideur dénommé « la société civile d'exploitation agricole Les Cocos bleus » posa une QPC en demandant si les dispositions de ce texte ne portaient pas « atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution portant en son préambule renvoi à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ». La Cour refusa de renvoyer cette question au Conseil constitutionnel au motif que « dans les termes très généraux où elle est posée, [elle] ne permet pas à la Cour de cassation de contrôler son caractère nouveau ou sérieux » (Crim., 14 déc. 2010). Elle avait pourtant deviné que les requérants alléguaient le caractère imprécis de la disposition contestée, incompatible avec ses conséquences répressives, même indirectes ; l'afflux considérable des QPC et la crainte d'abus qu'il inspire expliquent que la haute juridiction ait voulu imposer plus de rigueur aux requérants.

L'imprécision de la définition légale des installations classées est heureusement corrigée par la nomenclature des installations classées, qui, selon l'article L 511-2, est un décret en Conseil d'État (Décr. n° 53-578 du 20 mai 1953, maintes fois modifié), au moyen duquel le Premier ministre énumère les diverses installations dont il estime qu'elles présentent les dangers visés par l'article L 511-1. La loi du 11 juin 2009 qui créa une nouvelle catégorie d'installations soumises à une « autorisation simplifiée, sous la dénomination d'enregistrement » (C. envir., art. L 511-2, al. 2 et L 512-7 à L 512-7-7) ajouta à l'article L 511-2 un second alinéa ainsi rédigé : « Les projets de décrets de nomenclature concernant les installations enregistrées font l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant transmission Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques » (nouvelle dénomination du Conseil supérieur des installations classées depuis l'ordonnance n° 2010-418 du 27 avril 2010). Deux QPC visant l'ensemble de l'article L 511-2 ainsi modifié et l'article 512-7 nouveau furent renvoyées par Conseil d'État (CE, 18 juill. 2011, deux arrêts, n° 340539 et 340551) au Conseil constitutionnel qui, après les avoir jointes, y fit partiellement droit (Cons. const., 14 oct. 2011, n° 2011-183/184 QPC)

La première QPC contestait l'article L 511-2 en ce qu'il soumettait l'inscription dans la nomenclature les installations soumises aux régimes anciens, l'autorisation et la déclaration, à un régime plus souple que celui établi pour les installations assujetties à l'enregistrement. La seconde, contestait ce régime particulier, développé dans l'article L 512-7, §§ I et III du code de l'environnement

1°) L'inscription des installations soumises à autorisation ou à déclaration fait l'objet d'une procédure préparatoire qui, selon l'article L 511-2, al. 1 du code de l'environnement comprend un « rapport du ministre chargé des installations classées » et un « avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques ». La publication préalable du projet de décret, prévue par l'alinéa 2 de l'article L 511-2 pour les installations enregistrées, n'est pas prévue. L'auteur de la QPC, l'association France Nature Environnement, a soutenu avec succès que cette procédure était insuffisante parce qu'elle violait par omission l'article 7 de la Charte de l'environnement qui dispose : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » : en effet, l'ensemble des citoyens (« toute personne ») n'est pas invité à donner son avis sur le projet d'inscription sur la nomenclature. Les formalités qui, selon le Conseil constitutionnel, doivent être instituées consistent donc non seulement en la publication des projets de décrets mais aussi en l'ouverture d'un débat public prévu par articles L 121 à L 121-6 du code de l'environnement.

L'alinéa 2 de l'article L 511-2 est en conséquence abrogé parce qu'il est incomplet, mais seulement à compter du 1er janvier 2013 (consid. n° 10 et art. 2 de la décision) et son alinéa 1 est expressément maintenu. Si la déclaration d'inconstitutionnalité prononcée par la décision rapportée avait été applicable immédiatement, elle aurait empêché toute modification de la nomenclature ; redoutant ces « conséquences manifestement excessives », le Conseil constitutionnel retarde, comme le lui permet l'article 62 de la Constitution, l'abrogation du second alinéa l'article L 511-2. D'ici là, le législateur devra compléter le texte et il agira prudemment en disposant que les inscriptions opérées depuis le 20 mai 1953 garderont leur validité.

Le Conseil place donc parmi les « droits et libertés que la Constitution garantit » au sens de l'article 61-1 de la Constitution, le droit d'information et de participation prévu par l'article 7 de la Charte.

On se souviendra aussi que chaque autorisation individuelle est précédée d'une longue procédure qui comprend notamment une étude d'impact et une enquête publique (C. envir., art. L 512-1 à L 512-6-1 et R 512-2 à R 512-46) lesquelles contribuent elles aussi à l'information des citoyens. On voit par là que l'association requérante, loin de craindre que les complications administratives ne retardent l'adoption de mesures protectrices de l'environnement, a pour premier souci de placer l'autorité publique sous la surveillance vigilante du peuple souverain dont le ferment est constitué par ses militants. Cette méfiance ancienne des associations à l'égard de l'administration était déjà exprimée par le titre évocateur d'une chronique célèbre : « Le Conseil d'État, ennemi de l'environnement ? » (F. Caballero, RJ envir. 1984. 3).

2°) L'inscription des installations soumises à enregistrement obéit, selon le droit positif provisoirement applicable jusqu'au 1er janvier 2013, à un régime qui, mieux que celui concernant les autres installations classées, ménage l'information du public et ceci de deux manières : d'une part, les projets de décret d'inscription sont publiés avant même leur transmission, pour avis, au Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (C. envir. art. L 511-2, al. 2); d'autre part, les règles générales d'exploitation de ces installations font l'objet de la même publication avant leur communication, et leur inscription sur la nomenclature ne prend effet qu'après l'adoption et la publication de ces règles par arrêté du ministre chargé des installations classées (C. envir., art. L 512-7, § III). Si minutieuses et protectrices de la démocratie environnementale qu'elles soient, ces dispositions sont encore jugées insuffisantes par le Conseil puisque, en contravention à l'article 7 de la Charte, elles ne prévoient pas de débat public préalable à la publication des décrets et des arrêtés. En conséquence, le troisième paragraphe de l'article L 512-7 sera lui aussi abrogé le 1er janvier 2013 après qu'il aura reçu une nouvelle rédaction.

Le rapprochement des deux abrogations en présage d'autres encore, qui viseront la procédure par laquelle sont adoptées les « règles générales et prescriptions techniques applicables » aux installations soumises à autorisation (C. envir., art. L 512-5) ou à déclaration (C. envir., art. L 512-10) : ces normes sont en effet prises par arrêtés ministériels qui ne sont précédés ni d'une publication de leurs projets ni d'une consultation populaire. Un très grand nombre d'autres réglementations contenues dans le code de l'environnement, dans le code de l'urbanisme, dans le code rural etc. sont donc menacées par de futures QPC rédigées comme celles résolues par la décision rapportée, et fondées sur l'article 7 de la Charte de l'environnement dont on mesure ainsi la portée pratique ; si ces questions sont favorablement accueillies par le Conseil constitutionnel, l'administration devra très fréquemment partager l'exercice de son autorité avec les militants des associations protectrices de l'environnement dont on connaît la vigilance et la ténacité.