Abus d'autorité dirigé contre l'Administration : une disposition législative est ... une loi

Alors qu'il est arrêté par une patrouille de policiers municipaux pour avoir commis plusieurs infractions à la législation du code de la route, un conducteur, refusant de se soumettre à un éthylotest malgré des symptômes révélateurs d'ivresse, décide d'appeler le maire de la ville qui se trouve être l'une de ses connaissances. Celui-ci informé de la situation se transporte sur les lieux, demandant aux agents municipaux de l'attendre. Estimant, une fois sur place, qu'une reconduite de l'infracteur à son domicile accompagnée d'une admonestation suffisent, le maire demande aux policiers de lui remettre un rapport d'information relatant les faits ; rapport qu'il se chargera personnellement de transmettre au commissariat le lendemain. Cependant, accéder à cette demande revient, pour les policiers municipaux, à nier les obligations qu'ils tiennent des prescriptions de l'article 21-2 du code de procédure pénale selon lequel ils doivent rendre « compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance » et adresser « sans délai leurs rapports et procès-verbaux simultanément au maire et, par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire mentionnés à l'alinéa précédent, au procureur de la République ». Nonobstant ce rappel effectué par les policiers municipaux au maire, ce dernier réitère son ordre verbal de ne pas informer la police judiciaire de la commission de ces infractions. Par cet ordre, considéré comme illégal, le maire se trouve cité directement devant le tribunal correctionnel de Meaux du chef de prise de mesures contre l'exécution de la loi en tant que dépositaire de l'autorité publique, prévu à l'article 432-1 du code pénal.

Condamné par les juges du fond à quatre mois d'emprisonnement avec sursis, il forme un pourvoi en cassation et dépose, dans le même temps, une question prioritaire de constitutionnalité relative au sens à donner à la « loi » telle qu'entendue par l'article susvisé. En effet, selon lui, cet article méconnaîtrait le principe de légalité prévu par l'article 34 de la Constitution et l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, faute de préciser si, pour son application, la loi est entendue au sens matériel ou au sens formel.

Saisie de cette question, la Cour de cassation refuse toutefois sa transmission au Conseil constitutionnel, faute d'être nouvelle et sérieuse.

Rares sont les décisions portant sur les abus de l'autorité commis par des personnes dépositaires de l'autorité publique. Aussi, cette décision destinée à préciser cette infraction assez mal connue paraissait de bon augure.

Pour être poursuivi au titre de cette infraction, rappelons que le prévenu doit être tout d'abord dépositaire de l'autorité publique. Est considérée comme dépositaire de l'autorité publique, toute personne revêtue d'un pouvoir de décision et de contrainte dont elle est investie par délégation de l'autorité publique, lui permettant ainsi de prendre des mesures nécessaires à l'exécution de la loi. Tel étant le cas d'un maire, la cour d'appel a pertinemment rappelé que « selon la doctrine unanime, la liste des personnes entrant dans les prévisions de ce texte comprend (notamment) les représentants des collectivités territoriales, catégorie qui comprend les maires et leurs adjoints » (Paris, pôle 2, ch. 7, 14 déc. 2011, RG n° 10/7039).

Par ailleurs, la mesure prise par l'infracteur doit être destinée à faire échec à l'exécution de la loi. Autrement dit, elle doit se traduire par un acte positif, le délit réprimant le fait de « prendre » une mesure (Crim. 19 févr. 2003, n° 02-84.058), quelle qu'en soit sa nature (v. par ex. le cas d'une circulaire prise par un ancien directeur de l'administration pénitentiaire du ministère de la Justice afin de pallier une insuffisance rédactionnelle d'une loi conduisant à appliquer un cumul de crédits de réduction de peines, manifestement contraire à la volonté du législateur, Crim. 8 nov. 2011, n° 10-80.586). Mais, cette mesure doit, en plus, avoir pour but de faire échec à l'exécution de la loi. Or, qu'entend-on par « loi » ? Doit-elle être prise dans son acception large ou, à l'inverse, stricto sensu ? En soi, la question prioritaire de constitutionnalité posée à la Cour de cassation ne manquait pas de pertinence dans la mesure où peu de décisions sur ce point ont été rendues. Cependant, à y regarder de plus près, on ne comprend pas très bien, en l'espèce, l'intérêt dont justifiait le maire à ce que la loi soit entendue selon un sens plutôt qu'un autre puisque, comme le précisent les juges du quai de l'Horloge, les mesures prises par le maire étaient « destinées à faire échec à l'application d'un article législatif du code de procédure pénale » ; autrement dit, un texte forcément entendu à la fois au sens formel en tant que texte émanant du Parlement mais aussi au sens matériel par son caractère normatif. Face à un tel illogisme, la Cour de cassation a cru bon de centrer sa solution sur la situation du prévenu alors même que cette décision aurait pu être l'occasion d'éclairer un point relativement obscur.

Si tout le monde s'accorde pour dire que la loi, telle qu'elle est visée à l'article 432-1 du code pénal, s'entend relativement extensivement en ce qu'elle comprend la loi votée par le pouvoir législatif et les textes supérieurs à la loi à l'instar de la Constitution et les traités ou textes assimilés (lois étrangères, ordonnances, etc.) (en ce sens, A. Fitte-Duval, Rép. pén., v° Fonctionnaire et agent public, n° 32 ; A. Vitu et M.-Fr. Homassen, Fasc. n° 20, Abus d'autorité, Lexis-Nexis, n° 12), seuls ces textes à valeur légale sont compris. Aussi, « toute possibilité de poursuite en matière réglementaire » (Paris, ch. 11, sect. A, 19 juin 1996, RG n° 1042/96 ; v. égal. Rapp. AN, n° 2244, p. 125 ; Rapp. Sénat, n° 274) se trouve rejetée même s'il est permis de douter de la pertinence d'une telle exclusion, ne serait-ce qu'en raison de l'« ensemble cohérent et indivisible » que forment les actes réglementaires avec les lois (en ce sens, A. Vitu et M.-Fr. Homassen, Fasc. n° 20, Abus d'autorité, préc. ; égal. M.-L. Rassat, Droit pénal spécial, Précis Dalloz, 6e éd., 2011, n° 1081).

Dans ces conditions, on ne peut que regretter la fermeté dont fait ici preuve la Cour de cassation pour livrer une interprétation du terme « loi », sauf à considérer que la précision explicite du caractère législatif de l'article n'en soit déjà une...